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复议机关应当对拆除违法建设引发的赔偿请求进行全面审查和处理

时间:2019/5/15 20:57:30   姓名:[news:p_name]   点击:

 

复议机关应当对拆除违法建设引发的赔偿请求进行全面审查和处理——王某诉北京市平谷区人民政府行政复议案


  裁判要旨


  1.违法建设不属于合法的财产权益,对当事人提出的要求赔偿违法建设损失的请求,一般不应支持。拆除违法建设过程中存在可回收再利用的建筑材料的,行政机关应当给予当事人自行清理建筑残值的机会。如果行政机关实施的强制拆除行为违法,且因未尽到审慎注意义务等原因造成当事人的合法财产受到毁损的,应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。


  2.在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。


  基本案情


  2015年12月14日,北京市平谷区金海湖镇人民政府(以下简称金海湖镇政府)对原告王某于2015年5月16日在海子村西石河滩建设的砖混结构违法建设作出《限期拆除决定书》,责令原告王某于5日内拆除上述建设,并接受复查,逾期不拆除上述建设,将依法实施强制拆除。同年12月30日,金海湖镇政府作出《催告通知书》。2016年1月13日,金海湖镇政府作出《强制拆除决定书》。2016年1月14日,金海湖镇政府强制拆除原告王某在海子村西石河滩所建房屋。2016年3月11日,原告王某以金海湖镇政府为复议被申请人,向被告北京市平谷区人民政府(以下简称平谷区政府)提出行政复议申请,请求认定《强制拆除决定书》和2016年1月14日金海湖镇政府的强制拆除行为属于违法行为,并责令金海湖镇政府赔偿原告王某经济损失共计1172205.67元。2016年5月10日,被告平谷区政府作出第22号行政复议决定:一、确认《强制拆除决定书》违法;二、确认金海湖镇政府强制拆除王某在海子村西石河滩所建房屋的行为违法;三、对王某的赔偿请求不予支持。原告王某对该复议决定中的第三项内容不服,提起行政诉讼。北京市第四中级人民法院依法作出行政判决,判决撤销被告平谷区政府所作上述第三项行政复议决定,责令被告平谷区政府针对原告提出的赔偿请求重新作出处理决定。被告平谷区政府根据上述判决,就原告王某提出的赔偿请求于2017年7月7日作出本案被诉复议决定,认定原告王某无相应证据证明其建设的建筑物取得了规划审批手续,涉案建筑物应当被认定为违法建设,故原告主张的2007年的两段墙体(42500砖)、被破坏的供水、排水管道和2012年-2013年期间所建的地基(约380方石头/90元/方)、墙体等合法建筑造成的损失18万元以及2015年所有建筑损失68万元,不属于受法律保护的合法权益,不予支持;原告王某主张的屋顶丢失的全新粗钢筋16根、石棉瓦19片,丢失的鹅蛋和鹅料损失1658元,没有事实根据;原告王某主张的网店预期损失5万元为预期收益,并非直接损失,不属于行政赔偿范围;原告要求人身伤害医药费、精神损失费、后遗症治疗费200547.67元、全家精神抚慰金5万元,控制人身自由损害赔偿1万元,因现有证据不足以证明金海湖镇政府的工作人员对原告及其家人实施了殴打行为,对原告的此项主张不予支持。原告不服被诉复议决定,提起行政诉讼。


  裁判结果


  北京市第四中级人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定,被告平谷区政府作为金海湖镇政府的上一级人民政府,依法具有应原告王某所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第二条第一款规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此,公民取得国家赔偿,应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。本案中,关于原告王某主张2007年的两段墙体(约42500砖)、被破坏的供水、排水管道和2012年-2013年期间所建的地基(约380方石头/90元/方)、墙体等合法建筑的损失18万元,2015年所有建筑损失68万元,原告虽未能向法庭提交上述墙体、供水、排水管道、地基属于合法建筑的相关证据,但平谷区政府作为复议机关在确认拆除行为违法后,仍应审查金海湖镇政府在拆除前是否依法给予原告自行拆除机会,金海湖镇政府是否尽到审慎拆除义务,是否给予原告自行清理建筑残值机会等事实,并据此判断金海湖镇政府是否应当承担相应的赔偿责任。被告平谷区政府仅以原告所建涉案建筑物属于违法建设为由对其损失不予赔偿,属于认定事实不清。关于原告提出的人身伤害医药费、精神损失费、后遗症治疗费200547.67元,全家精神抚慰金5万元,以及控制人身自由损害赔偿1万元的主张,因原告王某未能提供相关证据证明其人身权益遭受损害且相关行为已被确认违法的事实,故被告平谷区政府未对该项损失予以支持并无不当。关于原告提出的网店误工费损失,不属于《国家赔偿法》规定可给予赔偿的直接损失的范畴,故被告认定不属于行政赔偿范围并无不当。关于原告提出的屋顶丢失的全新粗钢筋16根、石棉瓦19片,丢失的鹅蛋和鹅料损失1658元的主张,本院认为,原告王某在第22号复议决定的复议程序中提交了证人张某的书面证言,用以证明正房房顶留存有钢筋、石棉瓦等物品,而被告平谷区政府认定现场仅有《拆除物品清单》中载明的物品,且该物品已经在城管部门的见证下移至院外。但被告不能证明金海湖镇政府在实施强制拆除行为时依法制作了《拆除物品清单》。且根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条第二款规定,实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品,当事人拒不清理的,应当制作财物清单并由当事人签字确认;当事人不签字的,可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认;实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所,交还当事人,当事人拒绝接收的,依法办理提存。据此,本案中金海湖镇政府对拆除现场物品的清理程序亦违反上述规定。故本案被告认定原告主张屋顶钢筋、石棉瓦、鹅蛋和鹅料损失没有事实根据属于主要证据不足,认定事实不清。据此,被告作出的被诉复议决定主要证据不足,依法应予撤销。被告作为复议机关,需对原告的赔偿请求进行审查认定并于本判决生效之日起六十日内针对原告王某提出的因强制拆除行为造成损失的赔偿请求重新作出处理决定。另关于原告请求法院判令被告直接作出由金海湖镇政府赔偿原告损失1172205.67元的决定的主张,没有法律根据,本院不予支持。


  典型意义


  本案涉及行政复议机关对行政复议申请人所提赔偿请求的审查和处理,对行政机关办理同类复议案件和人民法院审理行政赔偿案件具有一定借鉴意义。本案中,复议被申请人强制拆除违法建设的行为已被复议机关确认违法,复议申请人提出了多项赔偿请求,复议机关均未支持。人民法院从法定职权、事实证据、法律依据、行政程序等方面依法对被诉复议决定的合法性进行了审查,并依据《国家赔偿法》等规定重点对行政赔偿问题进行了分析论证。从法院的判决理由看,尽管违法建设本身并不属于应予赔偿的合法财产权益,但如果拆除违法建设过程中存在可回收再利用的建筑材料,行政机关应当给予当事人自行清理建筑残值的机会。如果行政机关实施的强制拆除行为违法,且因未尽到审慎注意义务等原因造成当事人的合法财产受到毁损的,应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。此外,在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据;但因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。本案有助于促进行政机关在拆除违法建设中切实增强依法行政的意识、提高依法行政的水平。


  专家点评


  本案的核心争议是行政机关违法强制拆除违法建筑应否以及如何赔偿的问题。审查原告赔偿请求权是否成立的主要法律依据是《国家赔偿法》第二条,其规定了获得国家赔偿的四个构成要件:违法行为、损害后果、违法行为与损害后果之间存在因果关系、受损害的是合法权益。本案中,行政机关强拆行为的违法性已得到复议机关和法院判决的确认,这一点没有任何争议。对于损害后果的确定则涉及举证责任的分配。本案判决依据行政诉讼法和国家赔偿法确定的举证责任规则,明确强调“原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任”,由此确定了具有争议的损害后果的举证责任,非常值得肯定。关于违法行为与损害行为之间的因果关系,对于有证据支持的事实法院予以认定,而没有证据支持的人身损害等事实则不予认定,判决也作出了合理的论证。


  本案中最重要的争议焦点在于是否以及存在哪些可以获得赔偿的“合法权益”。违法建筑物本身不属于合法权益,因此无法纳入国家赔偿范围,这一点没有疑义。但建筑物本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物。建筑材料属于当事人的合法财产。根据最高院的既有裁判规则,对于通过适当、合法方式拆除可回收、可利用的废旧建筑材料,属于当事人的合法权益。行政机关违法强制拆除造成损失的,依法应当予以赔偿((2016)最高法行申605号)。行政机关违反法定程序及采取的手段、方式不适中、不正当,导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的,应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任((2017)最高法行申3854号)。本案判决在充分吸收既有裁判规则精华的基础上,结合行政强制法规定的正当程序和充分保障行政相对人合法权益的原则,强调在拆除违法建筑中存在可回收再利用的建筑材料时,行政机关应当给予当事人自行清理建筑残值的机会,并提出了行政机关的“审慎注意义务”这一概念,指出若行政机关未尽到审慎注意义务,造成当事人的合法财产受到毁损的,应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失予以赔偿,从而进一步细化和推进了既有裁判规则,对后续案例具有重要的借鉴价值,非常值得肯定。对于违法建筑内外存放的物品,如钢筋和石棉瓦等物品,法院则认定属于当事人的合法权益。该判定完全具有法律依据,因为现有法律规定要求行政机关在实施强拆前要通知当事人清理物品,依法制作《拆除物品清单》,并对相关物品进行提存保护等,说明立法者是明确区分违法建筑物本身和当事人的其他合法财产的。当事人所有的、存放于建筑物内外的物品属于其合法权益,应当给予合法保护,若根据相关证据能够认定其遭受损失,则应获得相应赔偿。


  违法强拆一直是牵动社会敏感神经的涉及民生的多发案件。在本案中,法院对行政复议决定进行了全面审查,遵循既有的行政机关违法拆除违法建筑赔偿范围的裁判规则,并在进一步完善和细化相关规则的基础上,仔细甄别涉案的三类不同财产是否属于应当保护的合法财产,并准确运用赔偿案件的举证责任规则,作出了合法合理的公正判决,维护了当事人的合法权益,取得了司法判决法律效果、政治效果和社会效果的和谐统一,值得充分肯定。


 

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